城投与政府债务如何切割？市场化主体如何组建？

城投与政府债务切割，是市场化转型中最敏感、也最绕不开的环节。切割不是“赖账”，而是依法把“政府该背的”与“平台该背的”分开，让平台以真实经营能力面向市场。

法律与政策基础是清晰的。2014年新《预算法》确立“地方政府举债只能通过发行政府债券”，国发〔2014〕43号文明确“政府债务与平台债务分离”、政府不得为平台担保兜底；2018年起启动存量隐性债务“十年化解”计划。2023年起中央推进“一揽子化债方案”：2024年11月全国人大常委会批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，2025年再安排5万亿元新增专项债用于化债，连同棚改等存量安排合计约12万亿元，把存量隐性债务逐步显性化、纳入法定债务管理。同时，国办发〔2023〕35号文建立名单内融资平台的分类管理框架，后续47号文、150号文等细化平台名单管理与退出规则——政策方向非常明确：存量债务置换化解、增量融资严格约束、平台名单动态管理并鼓励市场化转型退出。

“切割”具体包含三层。第一层是存量切割：对存量隐性债务，通过置换、展期、重组纳入法定债务或由地方统筹化解，平台不再新增任何政府性债务。第二层是增量切割：平台新增融资必须是经营性项目融资，政府不出担保函、不出承诺、不兜底，财政与平台资金分账管理、专户核算。第三层是身份切割：符合市场化转型标准（经营性收入占比、现金流覆盖、非政府补助利润达到一定门槛，即“三个不低于”导向）的平台，可申请退出融资平台名单，从“名单内融资平台”转为“一般国有企业”，恢复企业身份。

市场化主体如何组建？建议按六步走。第一步清产核资与确权：政府把经营性资产（供水、污水、停车、园区、数据等）划转注入，用“确权八权”模型评估入表，同时把公益性资产、非经营性债务剥离出去。第二步债务重组与隔离：把隐性债务与经营性债务分账管理，设立专门偿债资金账户，明确还款来源。第三步股权与治理重构：引入战略投资者或实施混改、股权多元化，健全董事会，实行市场化薪酬与经理层任期制契约化。第四步主业重构：明确“城市运营+产业投资+生态服务”的主业边界，剥离低效无效资产与“僵尸”业务。第五步信用重建：用经营性现金流与资产证明还款能力，重新对接评级、银行与债券市场，逐步修复市场信用。第六步机制落地：推行市场化招聘、跟投、容错免责、绩效考核，把市场化基因固化到制度里。

组建过程中的两个关键细节也决定成败。一是“人事安排”要市场化：董事长与总经理实行市场化选聘、任期制与契约化考核，避免“官员型”干部长期占据经营岗位，让懂经营的人说了算。二是“授权清单”要清晰：国资监管部门以授权放权清单形式明确放权事项，政府该退的退到位、该放的放到底，让公司治理有据可依、有章可循。走到这一步，城投才算真正从“换牌子”走向“换机制”。

风险隔离是切割的生命线，至少守住四道墙：资金流隔离（专户、分账）、业务隔离（经营性子公司独立法人）、法律隔离（不担保、不兜底、不出函）、人员隔离（政府官员不得兼任经营性公司实职）。实践样本上，重庆、天津、贵州等地在化债与平台重组上都有探索，张江高科、合肥产投则是“已完成市场化转身、以产业与资本能力立足”的正面样本。切割的终点不是“和政府对赌”，而是让政府回到裁判员位置、让平台成为真正的运动员——这才是长效化债与市场化转型的统一。出处：2014年新《预算法》及国发〔2014〕43号文；2024年11月8日全国人大常委会关于增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务的决议；2025年政府工作报告5万亿元专项债化债安排；国办发〔2023〕35号文、47号文、150号文等化债政策（方向性表述）；重庆、天津、贵州化债与平台转型公开报道。