"借新还旧"之所以不可持续，在于它只解决流动性、不解决偿付能力。利息是刚性支出，若经营性现金流长期无法覆盖利息，债务规模就会以复利方式滚大；而新增融资又在"遏制增量"的约束下逐步收紧。国务院办公厅印发的国办发〔2023〕35号文（"35号文"）明确提出严控融资平台新增债务，监管部门同步加强债券发行审核，部分省份自2024年起对融资平台发债明显趋严。这意味着"以时间换空间"的窗口仍然存在，但"以新债养旧债"的空间正在收窄，城投必须把化解路径从"债务端"延伸到"资产端"和"经营端"。
可持续化解大致分三个层次推进。第一层，债务重组，把成本降下来：用好化债政策赋予的置换额度，将高息短债置换成低息长债；与银行协商存量贷款展期、降息、调整还款节奏；压缩非标融资、控制综合融资成本上限。第二层，资产盘活，把现金流做出来：将政府持有的供水、供气、供热、污水处理、停车、砂石等特许经营权注入城投，形成稳定经营性现金流；通过REITs、资产证券化、产权转让盘活存量资产；对工业园区标准厂房、人才公寓等实行租金化运营。第三层，体制重构，把约束立起来：剥离政府融资职能，政企关系从"输血"转向"契约"，政府通过特许经营、购买服务等方式向平台购买公共服务并支付合理对价；建立投资纪律，不再为无收益的形象工程举债。
在具体财务手段上，应当把握"债务—项目—现金流"的匹配原则：公益性项目对应的债务，纳入财政预算统筹化解；经营性项目对应的债务，依靠项目自身收益偿还；无收益的历史遗留债务，通过盘活资产、压减支出、财政安排逐年消化。切忌把所有债务一股脑推给财政，也切忌把化解希望全部押在"再展期"上——展期只能救急，不能治本，债务规模不会因为展期而减少，反而会因利息累积而变大。
具体到县域操作，建议先做三张清单：债务清单（全口径、含表内表外与或有债务）、资产清单（可盘活、可注入、可抵押、可证券化分类）、现金流清单（分板块测算年度经营性现金流入与利息支出）。在此基础上测算利息保障倍数，倒排化解节奏；再用电子仓单与供应链金融盘活园区企业库存，以供应链反哺平台现金流；最终形成"债务—资产—现金流—项目"联动的滚动计划，让城投逐步从"政府融资平台"转变为"市场化经营主体"。
在推进节奏上，县域要把握"四早"原则：风险早识别、压力早测算、预案早制定、处置早启动。城投应建立债务到期滚动摸排机制，对到期债务提前三个月逐笔明确资金来源，对集中到期月份提前安排流动性衔接，对确有困难的债务主动与债权人协商展期重组，坚决守住不违约、不断链的底线。同时把化解与经营同步推进：每月测算利息保障倍数与经营性收入占比，每季度向党委政府专题报告化债进展，让债务管理从"年度应急任务"转变为"常态化经营动作"。还要把债务化解纳入干部考核，对化解不力、新增风险的单位和个人及时约谈问责，对化解成效突出的给予激励，从机制上压实责任、传导压力。唯有如此，城投债务化解才能从被动应付走向主动经营，从临时腾挪走向长期可持续。
城投转型的最终检验，可以概括为"三个不再、三个可以"：不再依赖政府信用背书融资、不再承担政府融资职能、不再新增隐性债务；可以自主经营、可以自负盈亏、可以按市场化方式承接政府项目。当城投能够依靠经营性现金流和真实盈利偿还债务本息，且新增投资全部有收益来源支撑时，"借新还旧"的历史循环才算真正画上句号。这需要地方政府下决心改变"把平台当钱袋子"的旧习惯，也需要金融监管持续把好闸门，共同推动城投向"市场化经营主体"回归。从"借新还旧"走向可持续化解，本质上是城投从"融资依赖"走向"经营自立"的深刻转型，这条路没有捷径，但方向对了，每一步都算数。出处：国办发〔2023〕35号文关于严控融资平台新增债务的部署；财政部关于2024年土地出让收入与一揽子化债的公开信息；地方政府融资平台转型与盘活存量资产相关政策文件。
汇泽万嘉 · 产业智库
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