35号文+一揽子化债后，城投怎么从"融资平台"真转成"城市运营人"

01政策到底"堵死"了什么

先看清这场变革的来龙去脉。自2023年7月中央政治局会议提出"一揽子化债方案"以来，一张以35号文为核心、47号文、14号文、134号文、150号文、226号文、99号文为配套的政策体系逐步成形，核心逻辑是明明白白的三条主线："堵后门、开正门、促转型"。

政策	核心内容
35号文	对12个重点省份融资平台债务化解提出系统性支持方案，切断平台与政府信用的联系
47号文	严控新建政府投资项目，压缩无效基建投资空间
14号文	将化债方案扩展至非重点省份的弱资质区域
134号文	规范金融机构债务重组操作，化债期限延至2027年6月
150号文	明确融资平台退出标准和程序，退平台不晚于2027年6月末
226号文	完善化债监督问责机制
99号文	强化新增融资管控

这三条主线对城投意味着什么？"堵后门"，严禁新增隐性债务，你不能再借政府的名义绕道举债；"开正门"，通过特殊再融资债券、债务重组与展期处理存量，给缓冲；"促转型"，用"退平台"和"335指标"倒逼城投剥离政府融资职能，走向市场化经营主体。

最关键的一刀，是35号文把地方国企分成三类进行差异化监管，只有第三类普通地方国有企业，在债券融资上没有限制。这是个残酷的信号：传统城投最核心的能力——靠政府信用和平台身份发债——基本被堵死了。想继续融资，你必须脱离"融资平台"这个身份。

02真正让城投着急的：一张"时间表"

比"要转型"更紧迫的是"deadline"。2024年8月，央行、财政部、发改委、证监会联合发布的150号文给融资平台的"清零"设了终极期限：退平台不晚于2027年6月末；若逾期未退出，届时由省级政府认定并向主管部门申请退名单。

更重要的是退出的硬性流程：要将隐性债务清零、剥离政府融资功能，并且要征得三分之二债权人的同意。其中：债权人同意退平台不用举证（一段时间不回复视同同意）；债权人不同意则要出具证据——要么证明企业还有隐债，要么证明企业仍承担政府融资职能——并由地方政府审核证据、给出判定意见。

所以这不是"想不想退"的问题，而是"能不能退、怎么退得掉"的问题。全国已经有超过82%的融资平台完成了退出，这个速度非常快，说明政府推动的决心和力度都超预期。时间紧、任务重，留给仍在名单里的平台，窗口期不多了。

03"退平台"的三道硬门槛：看懂"335指标"

退平台不是想退就退，监管设计了一套量化标尺——业内俗称"335指标"，用来判定一家平台是不是真的实现了市场化、产业化转型：

• 第一道：非经营性收入（城建类收入）占总收入的比重 不超过30%；
• 第二道：非经营性资产（城建类资产）占总资产的比重 不超过30%；
• 第三道：财政补贴占净利润的比重 不超过50%。

再加上产业类主体认定的另一条重要标准：收入和现金流来源于政府的比例不超过30%。短期看，城投可以通过装入当地成熟的经营性资产、布局支持型产业来达标；但长期看，必须真正提升企业经营能力、形成独立的自我造血能力，光靠"装资产"是骗不过市场和评审的。

04为什么"为了融资的转型"是假转型

面对退平台压力，很多城投走了一条"速成"之路——以融资为导向的转型：短期内梳理、装入成熟经营性资产，让财务指标表面达标，既能"借新还旧"、也能新增融资，确保"不断粮"。

这条路不是不能走，但它有一个致命问题：如果企业本身的经营模式没有实质变化，只是换了个马甲，那它并没有解决"自我造血"这个根本命题。评级机构、金融机构、监管每年都会重新测算认定你是否仍是产业类主体，特别是在年报披露后。一旦被重新认定为"还是城投"，融资通道立刻收紧。

真正的转型，必须是以发展为导向：确确实实提高经营能力，做出市场化的产业、真实的现金流、可持续的利润。判断城投转型成功与否，业内有一个朴素而硬核的标准——"转型后是否有能力经营好相关资产"。

05转型的方向：为什么"城市运营人+产业投资人"被看好

业内公认，城投转型主要面向三类方向：国有资本投资运营公司、城市综合运营商、产业类集团。这三类并不互斥，但其中"城市运营商+产业投资人"这个双轮驱动模式，被认为是最具代表性、最有生命力的方向。

为什么？因为它巧妙地把城投的"两条命脉"接在了一起：

• 城市运营（空间侧）：城投手里最多的就是土地、物业、园区、管网等城市资产，天然适合做运营者；
• 产业投资（动能侧）：城市要发展，必须注入新产业，城投有资本、有资源，天然适合做产业投资人。

把"空间的开发"和"产业的升级"紧密绑在一起，运营产生稳定现金流托底，投资带来成长性和想象力——这就是双轮驱动的精髓。

06"城市运营人"到底运营什么

以前城投是"工程队"：把基础设施修完就走了。但城市运营商不一样，它要做的是城市功能的全生命周期运营，也就是那些可以持续产生现金流的经营性业务：

运营领域	现金流来源	对"335"的贡献
智慧停车	停车收费、广告、充电服务	经营性收入，非城建收入
充电网络	充电服务费、增值运营	市场化的稳定现金流
保障房运营	租金、物业、REITs退出	经营性资产，可盘活
产业园区升级	厂房租金、物业、增值服务	产业类资产，关键加分项
城市更新	改造后的物业增值与运营收入	可形成长期现金流
公用事业	供水、供热、燃气等收费	稳定经营性现金牛

这些业务有个共同点：重资产、长周期，但现金流稳定可预期。这正是城投"重资产"基因的用武之地，也恰恰是打通"335指标"、实现自我造血的正道。运营不只是"管起来"，更是"用资产吐出现金流"。

07双轮的另一轮：城投怎么当"产业投资人"

光有运营还不够，城投还要做产业的"耐心资本"。这一轮的标杆，业内公认是合肥建投。

合肥建投的路径很有代表性：最初靠京东方项目的股权投资，摸索出了一条"国有资本股权投资带动战新产业落地"的新路子；此后死死抓住新型显示、集成电路、新能源汽车这些战略性新兴产业，用"龙头直投 + 基金丛林 + 市场化退出"的组合拳深度布局产业链。到2025年末，合肥建投资产总额飙至8137.95亿元，当年营收达468.10亿元。

它的经验核心就四个字——耐心资本：扎根本地资源优势，去做产业链的深度布局，不追求短期回报，而是投资未来、布局生态。这正是城投从"融资平台"走向"产业投资人"该有的姿态。

08县级城投怎么落地：从平度城投看"能抄的作业"

很多人会说：合肥建投是大体量省级/市级平台，县级城投没这个资源，怎么学？答案是：有迹可循，但要更"贴地"。山东平度市的城市资产运营有限公司（简称"平度城资"）就是一个可持续参考的县级案例。

平度市是青岛代管的县级市，平度城资2020年成立，实控人为平度市国有资产管理服务中心。2023年，平度市国资中心明确将一系列经营性资产装入定位，推动其向产业化转型，逐步实现了市场化运营。

县级平台要抓住的，是这样一个朴素的逻辑：不一定非要做"大而全"的战新产业投资，先把市域内一个个聊胜于无的经营性资产——停车场、充电桩、保障房、标准化厂房、公用事业——装进来、认真运营好，把收入结构从"城建类"切换成"经营性"。这既是完成"335指标"达标最扎实的路，也是真实现金流最稳妥的来源。

09转型绕不开的一道题：和地方政府"算清账"

城投转型牵扯最深、也最容易含糊的，是与地方政府的关系。转型后城投就是纯粹的市场经济活动主体，不再承担为政府融资的职能，但很多平台仍承担着大量公共事业、基础设施运营工作。这里必须"算清三笔账"：

• 资产债务账：对原属政府的资产与债务，要明确是平台代为托管、政府负责偿还，还是划转到转型后的平台作为其资产债务——不能"剪不断理还乱"；
• 收入成本账：转型后继续承担公共服务、基础设施运营的，必须坚持市场化成本核算，政府每年支付给平台的费用应覆盖成本并略有盈利，实现收入成本平衡，而不是"多干多贴钱"；
• 职能边界账：政府与平台各自该干什么，写清楚、分明白，政企分离要彻底，平台的市场化主体地位才立得住。

算不清账，转型就是"换了牌子没换里子"——政府还在背后兜底，平台还赖着政府输血，两边都陷入新的隐性风险。这道题不解决，"真转型"无从谈起。

收官自我造血，是把问号变成句号

退平台的大限已经摆在那里，2027年6月并不是一个遥远的数字。真正决定一家城投生死的，从来不是"退不退出名单"，而是退出之后，你靠什么活。

那些还在"为了融资而转型"的，表面过了指标线，内里依旧是"第二财政"；只有把"城市运营 + 产业投资"真正做起来、把与政府的关系算清、把现金流变成可持续的自我造血，城投才完成了从"融资平台"到"城市运营人"的实质性蜕变。

这条路不容易：运营要专业、投资要耐心、关系要厘清、指标要达标。但它不是死路——近半数的融资平台已经转型或退出，合肥建投证明了资本能带动产业，平度证明了县级平台也能走出自己的路。