在八大资金工具里，政府引导类城市更新基金是"股权/基金类"资金——性质与前七类（债、拨款、金融工具、补助、信贷）都不同。一句话理解：各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立的股权投资类基金，采用"母基金 + 子基金"或直投方式，引导社会资本投入城市更新——本质是股不是债。它入股不要求还本、靠退出回收，是撬动社会资本的"股权源头"。

八大工具里：专项债"借"地方、特别国债"借"中央、预算内和补助"给"、金融工具"注"银行资本金、信贷"贷"企业债、基金"股"入股不分息靠退出回收。基金与金融工具同为股权性质，但金融工具是政策性银行出资、基金是地方政府主导。
—— 汇泽万嘉产业研究院 · 政策资金工具箱 08
28城
全国设立城市更新基金城市数
4550亿+
全国城市更新基金总规模
800亿
上海领跑（占全国17.6%）
60%+
社会资本占比普遍水平

一、这是什么钱：四大特征

特征含义
政府引导性政府出资做"劣后/引导"，通过让利、风险分层吸引社会资本，不以保本保收益为目的
股权属性以入股方式介入（资本金注入/股权直投），不是债权、不是拨款，不要求还本
市场化运作基金管理人市场化遴选，按基金章程决策，政府不干预具体项目投资
有限责任政府以出资额为限承担有限责任，不做兜底、不担保、不增政府债

二、规模有多大 + 典型城市梯队

截至 2025 年，全国 28 城设立城市更新基金，总规模逾 4550 亿元，社会资本占比普遍超 60%；2025 年预计规模超 6000 亿元。全国政府投资基金大盘：截至 2024 上半年累计设立 2126 支，目标规模超 12 万亿元，认缴约 7.4 万亿元。

城市基金规模备注
上海800 亿母基金+子基金，全国标杆
无锡300 亿地级市大手笔
北京250 亿直辖市
深圳200 亿含多只 AIC 基金
广州180 亿BOT+基金组合
成都150 亿新一线加速

标杆样本：上海城市更新基金（800 亿），母基金由上海地产集团主导（市区两级财政共同出资），子基金引入央企、国企及优质民企、保险资金；通过"资本金注入 + 股东借款 + 委托贷款"满足各阶段资金需求；2024 年发行 56 亿 CMBS（优先级利率 2.98%），并储备 2026 年公募 REITs 退出，形成"基金 + REITs"闭环。

三、怎么设立 / 怎么参与：分级审批 + 区县参与路径

设立路径（分级审批，严控县级新设）——依据国办发〔2025〕1号：国家级基金报国务院批准；省级/地市级基金报同级政府批准；县级政府严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区确需发起，须提级报上级政府审批；党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金；政府出资须纳入预算管理。

区县/项目端的"参与"路径（更常见）：

  • 作为 LP 参与上级基金——县区国企以自有资金（非财政拨款）认缴上级政府设立的城市更新母基金或子基金份额，间接撬动更大盘子。
  • 作为项目端获取基金投资——本地项目实施主体（国企/城投/项目公司）向基金推介项目，基金以股权直投/资本金注入方式入股，解决前期资金缺口。
  • 联合设立子基金——与上级政府、央企、险资、优质民企联合在本地设立子基金，聚焦本片区更新。
  • "基金 + REITs"闭环——基金入股更新资产 → 运营培育 → 通过公募 REITs / CMBS 退出，实现资本循环（上海样本）。

四、决策流程与政策依据

决策流程（市场化）：基金管理人（市场化遴选）负责尽职调查、投资决策；政府通过监督投向、跟踪进度、委派观察员方式合规运作，不干预具体项目投资决策；基金须在境内有资质的金融机构托管，定期向出资人报送运作与财报。

红线（最关键）：不得名股实债变相增隐性债务；不得为企业/项目提供担保；不得从事期货等衍生品交易；严禁地方违法违规举债出资；不得强制国企/金融机构垫资。政府出资纳入预算、承担有限责任，严禁"名股实债"变相新增隐性债务。
政策依据：国办发〔2025〕1号《促进政府投资基金高质量发展的指导意见》 · 2026年《政府投资基金投向工作办法》《管理办法》
汇泽万嘉观点：政府引导类城市更新基金是八大资金里最"市场化"的一块——政府出引导资金、社会资本跟进，按股比共担风险共享收益。它的价值在于"以政府信用撬动数倍社会资本"，是资金拼盘的"股权源头"和"资本金杠杆"。但它的红线也最考验定力：必须真股权、严禁名股实债——一旦做成"明股实债"，就变成变相举债，触碰隐性债务红线。对绝大多数区县而言，现实路径不是"自己设基金"，而是"作为 LP 参与上级基金、作为项目端争取基金投资"，并谋划"基金 + REITs"退出闭环。汇泽万嘉可为政府、城投与实施主体提供基金架构设计、项目推介与退出路径规划服务。