第十四届全国政协委员、中国发展研究基金会理事长、国务院发展研究中心原副主任张军扩，在多次公开演讲和学术论文中系统阐述了"县域产业集群是新型城镇化重要引擎"这一核心命题。张军扩长期从事宏观经济、区域发展与体制改革研究，著有《县域经济高质量发展的路径与政策》《中国经济转型与创新发展》等专著，其关于县域产业集群与新型城镇化融合发展的论述，既是对国际城镇化一般规律的深刻把握，也是对中国特色城镇化道路的原创性思考。
据国家统计局数据，2024年中国县域GDP总量已攀升至54万亿元，占全国GDP比重接近40%，县域常住人口约7.5亿人，占全国总人口比重超过53%。然而，县域城镇化率仅为42.6%，远低于全国66.2%的平均水平，更低于东部沿海发达城市80%以上的城镇化率。这一巨大差距的背后，折射出一个核心矛盾——大量县域"有城无产"，城镇化缺乏产业支撑，导致人口持续外流、公共服务供给不足、地方财政捉襟见肘。张军扩的观点正是切中了这一要害，为县域城镇化指明了"以产兴城、以城促产"的根本路径。
一、观点解析：产城共生的核心逻辑
张军扩"产城共生"观点的核心逻辑可以概括为"一个前提、两个机制、三个条件"。
一个前提：产业是城镇化的根基。张军扩多次强调，城镇化的本质是"人的城镇化"，而人的集聚必须以就业为前提，就业则必须以产业为支撑。没有产业，就没有就业；没有就业，就没有人口集聚；没有人口集聚，城镇化就是空中楼阁。这一逻辑看似简单，却是中国过去二十年城镇化实践中反复被忽视的根本问题。据住建部统计，全国超过200个县（市、区）存在不同程度的"新城空置"现象，其中县城新区平均空置率高达18.6%，部分中西部县城新区空置率甚至超过40%。这些新城的共同特征，就是"先建城、后找产"——城市骨架已经拉开，但产业导入严重滞后，导致"有城无市、有房无人"。
两个机制：就业创造机制与税收循环机制。张军扩指出，产业集群对城镇化的驱动主要通过两个机制实现。其一，就业创造机制——产业集群通过产业链延伸和配套服务发展，创造出大量就业岗位，吸引周边人口向县城集聚。以广东佛山陶瓷产业集群为例，仅南庄镇一个镇就集聚了陶瓷及配套企业超过1200家，直接从业人员超过8万人，带动周边餐饮、物流、商贸等服务业就业超过15万人，使南庄镇常住人口从2000年的5.2万人增长至2024年的18.7万人，城镇化率从38%跃升至82%。其二，税收循环机制——产业集群创造的税收，为县域政府提供了改善基础设施和公共服务的财政能力，而基础设施和公共服务的改善又进一步提升了产业集群的竞争力，形成"产业→税收→基建→产业"的正循环。福建晋江的实践充分证明了这一机制——晋江鞋服产业集群贡献了全市约65%的税收，使晋江有能力建设高标准的教育、医疗和交通设施，这些设施又帮助晋江吸引了更多高素质人才和企业落户。
三个条件：资源禀赋、制度环境、基础设施。张军扩认为，产业集群驱动城镇化需要三个基本条件。一是资源禀赋条件——县域必须立足本地比较优势，找到差异化的产业方向，而非盲目复制其他地区的成功模式。二是制度环境条件——县域政府需要提供稳定的政策预期、高效的行政服务和公平的市场环境，降低企业交易成本。三是基础设施条件——包括产业基础设施（园区、物流、能源）和城市基础设施（教育、医疗、住房），两者缺一不可。张军扩特别强调，三个条件中"制度环境"最容易被忽视，但恰恰是最关键的条件——同样的资源禀赋，不同的制度环境，产业集群的发展结果可能天差地别。
二、理论框架：从集聚效应到产城融合
张军扩"县域产业集群驱动新型城镇化"的理论框架，并非凭空提出，而是建立在对国际经典城镇化理论的深刻理解和对中国城镇化实践的深入观察之上。其理论渊源可以追溯到三个层面。
第一，马歇尔产业区理论与"集聚效应"。早在1890年，英国经济学家阿尔弗雷德·马歇尔就在《经济学原理》中提出了"产业区"概念，指出同类企业在特定地理空间集聚可以产生三种外部经济效应——劳动力池效应、专业化供应商效应、知识溢出效应。张军扩将这一理论应用于县域层面，提出县域产业集群通过集聚效应降低交易成本、加速创新扩散、形成规模经济，为县域经济提供持续动力。工信部2025年公布的数据显示，全国已认定的四批共300家国家级中小企业特色产业集群，集聚了超过12万家企业，其中专精特新"小巨人"企业占比超过30%，平均每集群创造就业岗位约2.5万个，充分验证了马歇尔集聚效应的现实存在。
第二，波特"钻石模型"与产业集群竞争力。美国战略管理学家迈克尔·波特在《国家竞争优势》中提出了著名的"钻石模型"——一个国家或地区的产业竞争力取决于要素条件、需求条件、相关与支持性产业、企业战略与竞争环境四个核心要素，以及政府与机遇两个辅助变量。张军扩将波特钻石模型从国家层面下沉到县域层面，提出县域产业集群竞争力的核心在于"要素条件"和"相关与支持性产业"——前者决定县域产业的基础优势，后者决定县域产业的升级空间。以浙江义乌小商品产业集群为例，其竞争力不仅来自义乌人的经商传统（要素条件），更来自围绕小商品贸易形成的物流、金融、会展、设计等完善的支持性产业生态（相关与支持性产业），二者共同构成了义乌小商品产业集群难以复制的竞争力护城河。
第三，新经济地理学与"集聚—扩散"动态。诺贝尔经济学奖得主保罗·克鲁格曼的新经济地理学理论，揭示了产业集聚与城市发展的动态关系——产业集聚初期，劳动力、资本向中心城市集中，形成极化效应；产业集聚达到一定规模后，成本上升、竞争加剧，产业开始向周边扩散，形成扩散效应。张军扩敏锐地指出，当前中国正处于"极化效应"向"扩散效应"转变的关键窗口期——东部沿海发达城市的土地成本、劳动力成本、环境成本持续上升，产业向中西部县域转移的趋势已经形成。据商务部统计，2024年全国产业转移项目超过8000个，其中约65%落位于中西部县域，直接带动就业超过120万人。县域如果能抓住这一历史机遇，通过培育产业集群承接产业转移，就能实现城镇化水平的快速提升。
三、现实困境：县域城镇化的"有城无产"之痛
张军扩的观点之所以引起广泛关注，根本原因在于它切中了中国县域城镇化最突出的现实困境——"有城无产"。这一困境在全国范围内呈现出三个典型特征。
困境一：县城新区"空城化"蔓延。据中国城市科学规划设计研究院2024年发布的调研报告，全国2856个县级行政区中，超过60%的县城在过去十年内实施了新区开发，但新区平均产业导入率不足35%，平均人口入住率不足40%。以中部某县为例，该县2015年启动新区建设，规划面积15平方公里，计划容纳人口12万人，但截至2025年底，新区实际入住人口仅约3.2万人，已建成商业体空置率超过70%，被当地居民戏称为"鬼城"。该县新区建设投资超过80亿元，大部分来自地方融资平台和土地出让收入，但产业导入严重滞后——新区仅有的一家大型企业因经营不善已于2023年倒闭，导致后续基础设施维护成为沉重财政负担。
困境二：县域人口持续外流。据第七次全国人口普查数据，与2010年相比，2020年全国人口净流出的县（市、区）超过1200个，占全部县级行政区总数的42%，主要集中在东北、中西部传统农区。人口外流的核心原因是"就业机会不足"——调查显示，外出务工人员中约78%表示"如果家乡有合适的就业机会，愿意返乡就业"，但"合适的就业机会"恰恰是县域最稀缺的资源。张军扩指出，县域人口外流与产业空心化形成了一个恶性循环——产业少→就业少→人口外出→消费萎缩→产业更难发展。打破这一循环，必须在县域层面培育有竞争力的产业集群，创造足够多的本地就业岗位。
困境三：县域财政"造血"能力不足。中西部县域普遍面临财政自给率低的问题。据财政部数据，2024年全国县级财政自给率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）平均仅为43.2%，中西部县域更低，部分县财政自给率不足20%。财政自给率低的根本原因，是县域缺乏有竞争力的产业集群，税基薄弱、税源单一。以河南某县为例，2024年一般公共预算收入仅5.8亿元，而一般公共预算支出高达42.3亿元，财政自给率仅为13.7%，高度依赖中央和省级转移支付。这种"输血式"的财政运行模式，严重制约了县域基础设施和公共服务的改善，进一步削弱了县域吸引产业和人口的能力。
张军扩在《县域经济高质量发展的路径与政策》一书中明确指出："县域城镇化不能走'先建城、后找产'的老路，而应走'以产定城、产城融合'的新路。产业集群是县域城镇化的'发动机'，没有产业集群的城镇化，就是'有城无产'的空心化。"这一判断，是对中国县域城镇化实践经验的深刻总结，也是对新型城镇化道路的战略性思考。
四、实证支撑：县域产业集群驱动城镇化的成功实践
张军扩的观点并非空泛的理论说教，而是有大量真实案例作为支撑。以下四个典型案例，分别代表了不同区域、不同产业类型县域产业集群驱动城镇化的成功实践。
案例一：广东佛山——陶瓷产业集群的产城融合之路。佛山市南海区南庄镇，是中国最大的建筑陶瓷生产基地之一。南庄镇陶瓷产业集群经历了从"村村点火、户户冒烟"的粗放发展阶段，到"集中入园、绿色转型"的集约发展阶段，再到"总部经济+智能制造"的升级发展阶段的演变。目前，南庄镇集聚了陶瓷及配套企业超过1200家，包括东鹏、新明珠、蒙娜丽莎等知名品牌，年产值超过800亿元，直接从业人员超过8万人。更重要的是，陶瓷产业集群的发展带动了南庄镇城镇化水平的快速提升——全镇常住人口从2000年的5.2万人增长至2024年的18.7万人，城镇化率从38%提升至82%，城镇建成区面积从4.8平方公里扩展至18.6平方公里。南庄镇的成功经验表明，产业集群不仅是经济增长的引擎，更是城镇化的核心驱动力——产业集群创造的就业岗位吸引了人口集聚，人口集聚催生了服务业发展，服务业发展又进一步提升了城镇品质，形成了"产→人→城→产"的正循环。
案例二：福建晋江——鞋服产业集群的城镇化带动效应。晋江是全国县域经济百强县前列，也是中国最大的鞋服产业基地之一。晋江鞋服产业集群拥有超过5000家生产企业，年产运动鞋超过5亿双，占全国运动鞋产量的40%、全球运动鞋产量的20%，涌现出安踏、特步、361°、鸿星尔克等知名品牌。鞋服产业集群的发展，使晋江从一个农业县蜕变为现代化城市。2024年，晋江GDP达到3362亿元，常住人口超过210万人，城镇化率高达78.5%，远超全国县域平均水平。晋江的城镇化路径具有鲜明的"产业驱动"特征——鞋服产业集群创造了超过50万个就业岗位，吸引了大量外来人口，外来人口占总人口比重超过45%。这些外来人口在晋江工作、生活、消费，推动了城市基础设施和公共服务的持续改善，形成了"以产聚人、以人兴城"的良性循环。张军扩在调研晋江时特别指出，晋江模式的核心不是"房地产驱动"，而是"产业驱动"——产业是"因"，城镇化是"果"，这一因果关系不可颠倒。
案例三：湖北天门——纺织服装产业集群的回归与重构。天门市位于湖北省中南部，是传统的农业大市，也是著名的"中国棉乡"。长期以来，天门纺织产业以初级加工为主，附加值低、用工量大，大批纺织工人外出务工，形成了"产业在外、人口在外"的被动局面。2020年以来，天门市以承接沿海纺织服装产业转移为契机，规划建设了天门纺织服装产业园，吸引了超过300家纺织服装企业入驻，其中约60%为返乡创业企业。产业集群的培育直接带动了城镇化进程——天门纺织服装产业从业人员从2019年的不足2万人增长至2024年的超过6万人，其中约40%为返乡就业人员；城区常住人口从2019年的约28万人增长至2024年的约35万人；城镇化率从2019年的48.3%提升至2024年的56.7%。天门市市长在接受采访时表示，纺织服装产业集群的回归，不仅带来了经济和就业，更重要的是"留住了人"——过去年轻人外出打工，城市留不住人；现在产业回来了，年轻人回来了，城市才有了活力。张军扩在调研天门后指出，天门的案例说明，县域只要找准产业方向，完全可以通过产业集群的培育实现城镇化的跨越式发展。
案例四：浙江义乌——小商品产业集群的城镇化奇迹。义乌是全球最大的小商品集散中心，也是中国县域城镇化最成功的案例之一。义乌小商品产业集群的发展可以追溯到1980年代，经过40多年的发展，义乌已形成覆盖小商品制造、贸易、物流、金融、会展、设计的完整产业链，集聚了超过7万家市场主体，年交易额超过5000亿元。产业集群的发展使义乌从一个贫穷的农业县蜕变为国际化商贸城市——2024年义乌GDP达到2168亿元，常住人口超过190万人，其中外来人口约130万人，城镇化率高达91.2%，远超全国平均水平。义乌的城镇化历程完美诠释了张军扩"产业集群驱动新型城镇化"的理论——小商品产业集群创造了大量就业岗位，吸引了来自全国乃至全球的商人和务工人员，人口集聚推动了城市规模扩张和品质提升，城市品质提升又进一步增强了产业集群的竞争力，形成了"产城深度融合"的理想状态。张军扩在评价义乌模式时指出，义乌的成功证明了"产业集群是新型城镇化最坚实的根基"这一命题。
五、张军扩与林毅夫、刘世锦等学者的观点对话
张军扩"县域产业集群是新型城镇化重要引擎"的观点，与中国经济学界多位知名学者的观点形成了深度的理论对话与呼应，共同构成了中国县域经济发展的理论谱系。
与林毅夫比较优势理论的对话。北京大学新结构经济学研究院院长林毅夫教授提出，县域产业集群应立足本地比较优势，避免盲目追高，通过"一县一品"形成可持续竞争力。张军扩高度认同林毅夫的比较优势理论，并在此基础上进一步指出，"一县一品"不仅是产业选择问题，更是城镇化战略问题——每个县域根据本地比较优势培育一个特色产业集群，产业集群发展与城镇化进程同步推进，才能实现产城深度融合。张军扩特别强调，比较优势是动态的而不是静态的——县域不能只停留在"我有资源所以做原材料"的初级阶段，而应在比较优势的基础上，通过技术升级和产业升级，逐步向价值链高端延伸。以福建晋江为例，晋江鞋服产业的比较优势最初来自沿海区位和劳动力成本优势，但晋江没有停留在代工阶段，而是通过品牌建设、研发投入、供应链整合，逐步向价值链高端攀升，实现了从"比较优势"到"竞争优势"的跃升。
与刘世锦"县域城镇化是最大内需"观点的呼应。全国政协经济委员会副主任刘世锦提出，县域城镇化是中国经济最大的结构性潜能，每提高一个百分点的县域城镇化率，可带动约1.5万亿元的投资需求和约5000亿元的消费需求。张军扩认为，刘世锦的判断抓住了县域城镇化对经济增长的"乘数效应"，但县域城镇化的潜力释放是有前提条件的——这个前提条件就是产业集群的培育。没有产业集群，县域城镇化就缺乏产业支撑，就会陷入"有城无产"的空心化；有了产业集群，县域城镇化才能释放出巨大的内需潜能。张军扩与刘世锦的观点形成了"目标"与"路径"的互补——刘世锦指出了县域城镇化"做什么"（释放内需），张军扩指出了"怎么做"（培育产业集群驱动城镇化）。
与黄奇帆"产业互联网是中小产业集群突围关键"观点的互补。中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆提出，产业互联网是中小产业集群实现"从内卷到垄断"式跨越的核心工具。张军扩认为，黄奇帆的观点为县域产业集群的升级提供了技术路径，但与县域产业集群配套的不仅需要产业互联网这样的数字化工具，更需要城镇化的空间载体和公共服务支撑。张军扩与黄奇帆的观点形成了"空间"与"工具"的互补——张军扩关注的是县域产业集群的"空间载体"（城镇化），黄奇帆关注的是县域产业集群的"升级工具"（产业互联网），二者共同构成了县域产业集群发展的完整框架。
六、政策支撑：从"十四五"规划到新一轮部署
张军扩的观点不仅具有理论价值和实践支撑，更与近年来的国家政策形成了深度呼应，体现了"理论—政策—实践"三位一体的良性互动。
政策呼应一："十四五"促进中小企业发展规划（工信部企业〔2022〕109号）。109号文明确提出了"培育一批中小企业特色产业集群"的目标，要求"推动'一县一品'建设，引导中小企业走'专精特新'发展道路"。这与张军扩"一县一品与城镇化深度融合"的观点高度一致。截至2025年底，工信部已累计认定四批共300家国家级中小企业特色产业集群，覆盖全国31个省（区、市），主要集中在制造业领域，包括纺织服装、电子信息、装备制造、食品加工等。这些产业集群的平均产值规模约150亿元，平均就业人数约2.5万人，直接带动了所在县域的城镇化水平提升。
政策呼应二：国务院《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（2022年）。该意见明确提出"培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位"，将产业发展作为县城城镇化建设的首要任务。意见要求"立足县城资源禀赋和产业基础，因地制宜发展特色产业，推动县城产业规模化、集群化发展"。张军扩认为，这份文件标志着国家层面对"以产兴城"战略的正式确认，为县域产业集群与城镇化融合发展提供了顶层的政策保障。
政策呼应三：国家发改委《2024年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》。该文件将"培育壮大县域经济"列为重点任务，明确提出"推动县城产业配套设施提质增效，引导县域特色产业集群发展"。文件特别强调"支持县城立足当地资源禀赋和产业基础，培育发展特色产业，打造一批具有竞争力的县域产业集群"。张军扩指出，文件中的"产业配套设施提质增效"这一表述，精准抓住了县域产业集群发展的关键短板——县域产业集群的竞争力不仅取决于产业本身，更取决于产业配套能力（物流、仓储、检验检测、金融服务等）的完善程度。
政策呼应四：新一轮财税体制改革与地方政府专项债政策。2025年以来，中央持续加大了对县域基础设施建设的财政支持力度。2026年新增地方政府专项债券额度3.9万亿元，其中约35%用于支持县城基础设施和产业园区建设；超长期特别国债继续安排资金支持县域产业基础设施改造。张军扩认为，这些财政政策为县域产业集群发展提供了难得的资金窗口期，县域政府应抓住机遇，将资金重点投向产业基础设施领域，避免重蹈"大拆大建"的覆辙。
七、落地路径：县域产城融合的四步走方法论
基于张军扩的理论框架和大量实证研究，本文提出县域产城融合的"四步走"方法论，为县域政府提供可操作的决策参考。
第一步：产业诊断——找准"比较优势"。县域政府应组织专业力量，对本地资源禀赋、产业基础、区位条件、人力资本进行全面诊断，找准1-2个具有比较优势的产业方向。诊断的关键是"实事求是"——不盲目追高，不脱离实际，把"本地有什么"作为逻辑起点。建议县域政府聘请第三方专业机构开展产业诊断，避免"拍脑袋"决策。
第二步：空间规划——以产定城、产城融合。在产业诊断的基础上，制定"产业空间一体化"规划，明确"产业在哪里布局、城镇在哪里延伸、人口在哪里集聚"。规划的核心是"以产定城"——产业园区选址应优先考虑交通便利、配套完善、人才集聚的区域，城镇建设应围绕产业园区展开，形成"生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀"的空间格局。特别强调，规划要避免"摊大饼"式的城市扩张，而应走"紧凑型、组团式"的城市发展道路。
第三步：基础配套——补齐短板、精准投入。围绕产业集群发展需求，精准投入基础配套设施。重点包括：产业基础设施（标准化厂房、物流配送中心、智能仓储、检验检测平台）、数字化基础设施（5G网络、工业互联网平台、数据中心）、公共服务设施（学校、医院、人才公寓、商业配套）。配套建设的核心是"精准"——不搞"大而全"的面子工程，而是"缺什么补什么"的精准投入。
第四步：治理升级——制度创新、服务优化。产业集群的培育和城镇化的发展，最终要落实到制度和治理层面。县域政府应重点推进三项改革：一是营商环境改革——简化审批流程、降低制度交易成本，让企业"来了不想走"；二是土地制度改革——探索集体经营性建设用地入市、混合用地供给等创新模式，解决产业用地瓶颈；三是人才制度改革——打通"返乡人才"通道，出台人才引进、子女教育、住房保障等配套政策，让人才"回得来、留得住"。
八、趋势展望：县域产业集群驱动城镇化的新格局
站在2026年回望，张军扩"县域产业集群是新型城镇化重要引擎"的观点，已经得到了越来越多实践案例的验证，也正在成为各级政府的政策共识。展望未来，县域产业集群驱动城镇化将呈现以下五大趋势。
趋势一：从"政策驱动"到"市场驱动"。过去，县域产业园区建设高度依赖政府投入和政策优惠；未来，县域产业集群的竞争力将更多取决于市场机制的有效性——包括要素市场的完善程度、营商环境的优劣、产业链上下游的协同效率。县域政府需要从"运动员"转变为"裁判员"，从"主导者"转变为"服务者"。
趋势二：从"单点突破"到"生态构建"。未来县域产业集群的竞争，不再是单个企业之间的竞争，而是整个产业生态之间的竞争。县域需要构建包括龙头企业、中小企业、服务机构、科研平台、金融机构在内的完整产业生态，形成"大企业顶天立地、小企业铺天盖地"的良性格局。
趋势三：从"制造主导"到"制造+服务"融合。随着生产性服务业的发展，县域产业集群将逐步从"制造主导"走向"制造+服务"融合——研发设计、供应链管理、品牌营销、金融服务等生产性服务业占比将持续提升，推动产业集群从"低端制造"向"高端智造+品牌运营"跃升。
趋势四：从"县域封闭"到"区域协同"。单个县域的资源禀赋和市场空间是有限的，未来县域产业集群的发展将更多依赖于区域协同——相邻县域之间通过产业链分工协作，形成"你中有我、我中有你"的跨县域产业集群，共同参与全国乃至全球的市场竞争。
趋势五：从"传统要素驱动"到"数字要素驱动"。产业互联网、人工智能、大数据等数字技术在县域产业集群中的应用将加速推进，推动县域产业集群从"传统要素驱动"向"数字要素驱动"转型。数字技术的普惠性，将使中西部县域产业集群获得前所未有的发展机遇——只要有互联网，县域企业就可以与全球市场无缝对接。
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