刘世锦，第十三届全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长、国务院发展研究中心原副主任，长期致力于中国经济增长与产业转型研究，在"新增长潜能""结构性改革""数字经济与实体经济融合"等关键议题上提出了一系列具有重大政策影响力的观点。在中国经济增长从高速转向高质量发展的关键阶段，刘世锦持续关注县域经济这一"压舱石"的转型升级路径。他指出，县域经济占全国GDP的比重接近40%，承载着超过7亿常住人口，是构建"双循环"新发展格局的重要支撑。然而，县域经济的数字化转型明显滞后于中心城市，中小产业集群面临着"转型找死、不转型等死"的困境。
在此背景下，刘世锦提出将产业互联网平台纳入县域新基建重点，补齐中小产业集群数字化转型的基础设施短板。这一建议把产业互联网从"企业级工具"提升为"县域级基础设施"，为县域产业集群数字化转型提供了顶层设计思路。本文从观点解析、结构性短板、公共品属性、建设路径、资金来源、典型案例、与黄奇帆观点的呼应等多个层面展开深度分析。
据赛迪顾问预测，我国县域新基建投资2024年已突破2万亿元，2023-2026年复合增长率为9.2%，2022-2026年累计投资将达到10.8万亿元。工信部数据显示，截至2024年底，我国累计建成5G基站约420万个，5G基站占移动电话基站总数的33.6%，全国县级以上城市已实现5G网络全覆盖。与此同时，工信部公布的2024年跨行业跨领域工业互联网平台动态评价结果显示，共有49家国家级"双跨"工业互联网平台入选。然而，这些平台主要服务于大型制造企业和中心城市，真正下沉到县域产业集群的产业互联网平台渗透率仍然较低。中国工业互联网研究院发布的县域工业互联网发展指数显示，东部县域工业互联网平台渗透率约为25%，而中西部县域不足10%，县域产业集群的数字化"鸿沟"依然显著。
一、观点解析：产业互联网是"软基建"
刘世锦观点的核心是"产业互联网是软基建"——它和5G基站、数据中心一样，是支撑产业发展的基础设施，但属于"软件型"而非"硬件型"基础设施。这一判断的战略意义在于：县域新基建若只投"硬基建"不投"软基建"，中小企业仍缺乏数字化转型所需的平台支撑。
具体而言，产业互联网平台提供的是B2B电商交易、供应链协同、智能仓储管理、产能共享调度、质量追溯等公共服务，降低中小企业数字化门槛，是县域产业集群数字化转型的"底座"。与消费互联网（如淘宝、美团）面向C端用户不同，产业互联网面向B端企业，核心价值在于降本增效、打通产业链上下游数据流。刘世锦将产业互联网定位为"软基建"，实质上是打破了以往"新基建=硬件投资"的思维定式——新基建不仅包括看得见的5G基站、数据中心、特高压等硬件设施，更应包括看不见的产业平台、数字中台、数据要素市场等软件基础设施。
这一观点与国务院《"十四五"数字经济发展规划》中"推进产业数字化转型，加快产业互联网平台建设"的政策导向高度契合。2025年政府工作报告进一步强调"推进县域数字化治理和产业数字化转型"，刘世锦的建议为这一政策目标提供了具体的落地抓手——将产业互联网平台作为县域新基建的"软件层"纳入投资规划，而非仅停留在政策号召层面。
二、县域新基建的结构性短板：重硬轻软
刘世锦指出，县域新基建在5G基站、数据中心等硬件方面已有大规模布局，但产业互联网平台建设仍严重不足。这种"硬基建充足、软基建缺失"的结构性短板，已成为制约县域产业集群数字化转型的核心瓶颈。
从投资结构看，当前县域新基建的资金投入呈现严重的"重硬轻软"特征。据公开数据统计，县域新基建投资中，5G基站、数据中心、智慧交通等硬件设施建设占比超过70%，而产业互联网平台、数字中台、数据治理等软件类投资占比不足20%。在浙江、江苏等东部发达省份，这一比例约为3:1（硬基建:软基建），而在中西部县域，这一比例可能高达5:1甚至更高。硬件网络通了，但没有可用的产业平台；数据传输快了，但产业链上下游仍未打通——这是县域产业集群数字化转型的真实写照。
中小企业面临的困境更为具体：一方面，无力自建平台——建设一个产业互联网平台的初期投入通常在500万至2000万元之间，对于年营收不足5000万元的中小企业而言，无异于天文数字；另一方面，各自为战形成"数据孤岛"——部分龙头企业自建了数字化系统，但无法与上下游企业打通，产业链协同效率低下。结果是，县域产业集群的数字化转型大多停留在"上云"层面，即购买了ERP、CRM等通用软件，但未能深入到产业链协同、产能共享、供应链金融等核心环节。
中国工业互联网研究院的研究表明，县域产业集群的数字化水平与平台渗透率呈显著正相关。平台渗透率每提升10个百分点，集群内中小企业平均生产效率提升约6.5%，产品不良率下降约4.2%。这一数据有力地证明了产业互联网平台作为"软基建"对县域产业集群转型升级的关键支撑作用。
三、产业互联网的公共品属性
刘世锦将产业互联网定位为"县域级公共品"，而非"企业级私有资产"。这一属性判断至关重要，直接决定了产业互联网平台的建设和运营模式。
从经济学角度看，产业互联网平台具有典型的"公共品"特征：一是非竞争性——一个企业使用平台不会减少其他企业可用的平台资源；二是部分非排他性——平台可以通过会员制等方式实现一定程度的排他，但从政策目标看，应尽可能向县域内所有中小企业开放。若产业互联网完全由市场自发建设，必然出现"大企业自建、小企业无门"的格局，加剧产业集群内的数字鸿沟。大型制造企业可以投资数千万元建设自有数字化平台，而占县域产业集群绝大多数的中小微企业，既缺乏资金又缺乏技术人才，只能望"云"兴叹。
作为公共品，产业互联网平台应由县域政府或城投平台主导建设，向中小企业提供普惠服务，降低数字化门槛。这与5G基站、公路等传统公共品的逻辑一致——基础设施普惠，才能带动全域产业升级。刘世锦特别强调，产业互联网的公共品属性并不意味着排斥市场机制，而是"政府搭台、企业唱戏"——政府负责平台的基础设施层建设，确保普惠性和可及性；专业运营团队负责平台的应用服务层，通过市场化机制提供增值服务，实现可持续运营。
这一模式在国际上已有先例。德国"工业4.0"平台（Plattform Industrie 4.0）即由政府、行业协会、企业三方共建，为中小企业提供数字化转型的公共技术平台和标准体系。德国联邦经济事务和能源部为此投入超过2亿欧元，带动了超过5000家中小企业实现数字化升级。刘世锦的建议实质上是在中国县域场景下，探索一条"政府主导+市场运营"的产业互联网公共品供给路径。
四、建设路径：平台化+公共服务
刘世锦提出的建设路径可概括为"平台化+公共服务"模式，具体包括四个关键环节：
第一，政府主导平台顶层设计。县域政府应牵头编制产业互联网平台建设规划，明确平台的功能定位、服务对象、建设标准、运营模式。这一环节的核心是"产业诊断"——先摸清县域产业集群的数字化现状、痛点和需求，再据此设计平台功能模块，避免"建而不用"的浪费。中国工业互联网研究院的县域工业互联网发展指数评价体系可作为诊断工具，帮助县域政府精准定位数字化短板。
第二，城投平台转型为运营商。城投平台作为县域最重要的国有资本载体，应承担产业互联网平台的建设运营主体角色。城投平台转型为产业互联网运营商，既是化解地方债务风险的方向，也是激活县域产业活力的抓手——从"土地融资-基建投资"的传统模式，转向"产业投资-平台运营-数据增值"的新模式。
第三，引入专业团队运营。城投平台可通过合资、委托运营、PPP等方式引入具有产业互联网经验的第三方专业团队，负责平台的具体运营。专业团队带来技术能力、运营经验和行业资源，弥补城投平台在数字化领域的短板。这一模式在浙江、广东等地已有成功实践——如义乌Chinagoods平台，由义乌小商品城集团（国资控股）与专业数字化团队联合打造，实现"政府资源+市场能力"的有机结合。
第四，中小企业按需接入。平台建成后，县域中小企业可按需接入，享受B2B电商交易、供应链协同、智能仓储管理、产能共享调度、质量追溯等公共服务。平台采用"基础服务免费+增值服务收费"的定价模式，基础服务（如商品展示、供需匹配）由政府买单或纳入公共服务预算，增值服务（如供应链金融、大数据分析）由企业自愿付费购买，确保公共品属性与商业可持续性的平衡。
这一建设路径的关键在于"政府主导+专业运营"——政府主导确保公共品属性，专业运营确保服务能力。二者缺一不可，协同推进。
五、资金来源：专项债+超长期特别国债+城投转型
资金问题是产业互联网平台建设面临的首要挑战。刘世锦建议通过专项债、超长期特别国债支持产业互联网平台建设，鼓励城投平台转型为产业互联网运营商。这一资金安排具有多重战略价值。
专项债渠道。地方政府专项债券是县域新基建最重要的资金来源之一。2025年，财政部安排新增专项债限额3.9万亿元，重点投向交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流、市政和产业园区基础设施等领域。产业互联网平台建设目前尚未被明确纳入专项债支持范围，但可以归入"产业园区基础设施"或"新型基础设施"类别申报。刘世锦的建议实际上是在推动政策层面明确将产业互联网平台纳入专项债投向范围，为其争取长期低成本资金支持。
超长期特别国债渠道。国家发改委明确2025年将继续发行超长期特别国债，规模约1.3万亿元，重点支持"两重"建设（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）。产业互联网平台建设完全符合"重点领域安全能力建设"的政策导向——产业链供应链安全是国家安全的重要组成部分，县域产业集群的数字化升级直接关系到产业链供应链的韧性和安全水平。通过超长期特别国债支持产业互联网平台建设，既可以获得期限长达20-50年的低成本资金，又可以将产业互联网提升到国家战略层面。
城投平台转型。这一资金安排的另一重价值在于为城投平台转型提供新方向。全国有超过1万家城投平台，总负债规模超过60万亿元，传统"土地财政"模式难以为继，城投转型迫在眉睫。从"土地融资工具"转向"产业基础设施运营商"，是城投平台转型的重要方向之一。据公开报道，已有部分城投平台开始探索这一转型路径：如山东某县级城投与产业互联网公司合资成立平台运营公司，负责当地建材产业集群的数字化平台建设运营；浙江某县级城投转型为产业数据运营商，通过数据资产运营实现收入增长。这些先行探索为全国城投转型提供了可复制的经验。
刘世锦的资金安排建议，本质上构建了一个"专项债投建设+特别国债补资本+城投转型接运营"的三位一体资金体系，为产业互联网平台建设提供了可持续的融资方案。
六、典型案例：中国玻璃产业互联网平台（山东）
山东省是中国玻璃产业的重要集聚区，拥有滕州、沂源等多个玻璃产业集群。其中，滕州玻璃产业园入选中国建材园区20强，园内设有各类保障服务平台7个，是山东省智慧园区示范项目。然而，传统玻璃产业长期面临"大行业、小企业"的格局——全国玻璃企业超过2万家，但绝大多数是中小型企业，市场规模分散、供应链效率低下、行业利润率偏低。
聚玻网是中国玻璃产业互联网平台的典型代表。该平台由浙江火山口网络科技有限公司于2015年开发运营，从交易环节切入玻璃产业链，逐步发展成为涵盖"玻璃+互联网+金融+物流+技术+服务"的全产业链综合性交易和服务平台。2022年上半年，聚玻网直营交易额突破100.7亿元，撮合交易额超过千亿元，发展"数字工厂"超过100家，服务覆盖全国主要玻璃产区。
在山东，聚玻网与滕州玻璃产业园、沂源玻璃产业集群等建立了深度合作，为当地玻璃企业提供以下服务：一是B2B在线交易——通过平台匹配供需，降低企业采购成本约8%-12%；二是供应链金融服务——基于平台交易数据，为中小玻璃企业提供无抵押信用贷款，融资成本较传统渠道降低3-5个百分点；三是智能仓储与物流——通过数字化仓储管理系统，实现玻璃原片和成品的智能调度，降低仓储成本约15%；四是"数字工厂"改造——为玻璃加工企业提供MES（制造执行系统）和ERP（企业资源计划系统）的轻量化部署方案，帮助中小企业实现生产过程数字化。
聚玻网的成功实践验证了刘世锦的观点：产业互联网平台可以成为县域产业集群数字化转型的"公共基础设施"。聚玻网的模式本质上是"平台赋能、数据驱动、产融结合"——不替代企业生产，而是通过平台为企业提供交易、金融、物流等公共服务，降低企业数字化门槛。这一模式在山东的落地，为全国县域产业集群的产业互联网平台建设提供了可参照的范本。
七、典型案例：浙江义乌小商品产业互联网平台
浙江义乌是全球最大的小商品集散地，经营面积超过640万平方米，汇聚了7.5万个商位，经营26大类、210万种商品，年出口额超过3000亿元，与全球230多个国家和地区有贸易往来。然而，面对消费互联网的冲击和国际贸易格局的变化，义乌小商品市场面临着"线下流量下降、线上渠道分散、贸易效率待提升"的挑战。
2020年10月，义乌中国小商品城集团（600415.SH）全资打造了Chinagoods数字贸易平台，由义乌中国小商品城大数据有限公司负责开发运营。Chinagoods平台聚焦展示交易和贸易履约，构建了"全链路、全场景、数智化"的国际贸易综合服务生态圈，是义乌小商品产业互联网的核心载体。
Chinagoods平台的核心功能包括：一是商品数字化展示——7.5万个商位的商品信息全部上线，采购商可通过平台在线浏览、比价、询盘，实现"线上逛义乌"；二是AI赋能贸易——平台集成AI对话、AI生成商品详情、AI一键生成视频、AI数字人等应用，帮助商户降低小语种沟通门槛，提升跨境贸易效率。据义乌市场发展委数据，AI工具上线后，商户的海外客户响应速度提升约60%，询盘转化率提升约25%；三是数据资产融资——义乌小商品城集团旗下互联网金融公司基于平台"外贸数据资产"（采购宝），携手工商银行推出"零抵押、无担保"的数字资产信用贷款，首笔数据资产贷款已于2024年落地，为中小商户开辟了全新的融资渠道；四是供应链协同——平台整合国内物流、海外仓储、跨境支付等资源，为商户提供"一站式"贸易履约服务，降低外贸综合成本约10%-15%。
截至2025年底，Chinagoods平台已累计服务超过200个国家和地区的采购商，平台GMV（商品交易总额）突破千亿元。义乌以小商品市场为场景、以产业互联网平台为支撑、以数字贸易为方向，成功探索出一条"实体市场+数字平台+产业生态"的转型路径。这一案例充分说明，产业互联网平台在县域产业集群中具有巨大的应用价值——不仅是"连接器"，更是"赋能器"和"放大器"。
八、与黄奇帆"产业互联网是突围关键"观点的呼应
刘世锦的观点与黄奇帆关于产业互联网的战略判断形成了高度呼应。黄奇帆，中国国际经济交流中心副理事长、重庆市原市长，长期关注产业互联网、生产性服务业、供应链金融等领域，是中国产业经济领域最具影响力的经济学家之一。
黄奇帆早在2023年就指出，在消费互联网市场空间逐渐饱和的局面下，产业互联网是未来数字经济的重要发展方向。他进一步强调，产业互联网是中小产业集群实现"从内卷到垄断"式跨越的核心工具，通过数字化重构产业链实现降本增效。黄奇帆测算，全国目前有60余个千亿美元级的产业集群，仅在航空、电力、医疗保健、铁路、油气五个领域，若引入产业互联网实现1%的增效，就能创造数千亿美元的价值空间。
2025年，黄奇帆在清华五道口全球金融论坛上进一步指出，只有构建覆盖全产业链的数字化生态，即产业互联网，金融科技3.0才能真正发挥其潜力，解决中小微企业融资难问题。他强调，产业互联网的核心价值在于打通产业链上下游的数据孤岛，实现"信息流、资金流、物流"三流合一，为金融服务提供真实、实时、可信的数据基础。
刘世锦与黄奇帆的观点共同指向一个核心判断：县域产业集群要实现数字化突围，必须把产业互联网作为基础设施来建设，而非依赖企业各自为战。二者的区别在于切入角度不同——黄奇帆更多从产业互联网的商业价值和经济效应出发，强调其对产业集群的"突围"意义；刘世锦则从公共政策和基础设施的角度出发，给出了"纳入县域新基建"的落地路径和制度安排。二者互补，共同构建了"产业互联网赋能县域产业集群"的完整理论框架和政策路线图。
从更宏观的视角看，刘世锦和黄奇帆的观点共同反映了中国经济增长逻辑的深刻转变——从"土地+基建"的外延式增长，转向"数据+平台"的内涵式增长。县域经济作为中国经济的重要底板，通过产业互联网实现数字化转型，不仅关乎县域自身的发展，更关乎中国经济增长新动能的培育和形成。
汇泽万嘉观点：刘世锦"产业互联网应作为县域新基建重点"观点，为县域产业集群数字化转型提供了基础设施级思路。汇泽万嘉数字赋能板块可提供"产业互联网平台顶层规划+城投转型方案+平台建设运营"的一体化服务，助力县域补齐数字化基础设施短板。我们相信，在专项债、超长期特别国债等政策工具的支持下，产业互联网平台将成为县域新基建的"软件底座"，推动县域产业集群实现从"制造"到"智造"的跨越式升级。
